Oberverwaltungsgericht
Rheinland-Pfalz

Urteil

Im Namen des Volkes

In dem Verwaltungsrechtsstreit

…,

- Kläger und Berufungskläger -

Prozessbevollmächtigter:         Rechtsanwalt Prof. Dr. Stefan Ernst,
Friedrichstraße 47, 79098 Freiburg,

gegen

die Stadt Trier, vertreten durch den Oberbürgermeister, Augustinerhof,
54290 Trier,

- Beklagte und Berufungsbeklagte -

wegen    Medienrechts

hat der 2. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz auf­grund der mündlichen Verhandlung vom 5. Oktober 2009, an der teilgenommen haben

Präsident des Oberverwaltungsgerichts Prof. Dr. Meyer
Richter am Oberverwaltungsgericht Stamm
Richter am Oberverwaltungsgericht Steinkühler
ehrenamtlicher Richter Landrat a.D. Schrader
ehrenamtliche Richterin Schönheitspflegerin Stoffel

für Recht erkannt:

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Trier vom 21. Januar 2009 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

T a t b e s t a n d

Der Kläger begehrt die Verpflichtung des Beklagten, von ihm hergestellte Druck­werke als Pflichtexemplare abzunehmen und ihm hierfür einen Zuschuss zu den Herstellungskosten zu gewähren.

Der Kläger betreibt in T. den Verlag "B.". Er beschäftigt sich im Wesentlichen damit, Reproduktionen von Landkarten und Stadtplänen aus Böh­men, Mähren und Schlesien herzustellen. Unter dem 23. Januar und 24. Februar 2007 übersandte er der Beklagten Teile eines "Böhmen- und Mährenatlas" sowie histo­rische Stadtpläne als Pflichtexemplare und beantragte die Gewährung eines Zu­schusses. Zur Begründung führte er aus, die Landkarten- und Stadtplan­fak­similes würden in Stückzahlen von höchstens zwölf Exemplaren hergestellt. We­gen der notwendigen umfangreichen Retuschierarbeiten und der Fertigung in Hand­arbeit sei die Herstel­lung sehr kostenintensiv. Den Verkaufspreis der Liefe­rungen bezifferte der Kläger auf insgesamt 22.654,-- €. Der Direktor der Stadt­bibliothek der Beklagten teilte dem Kläger mit, die Bibliothek könne die Werke nicht über­nehmen, er werde die Frage aber im Beirat besprechen.

Mit angefochtenem Bescheid vom 15. Oktober 2007 verzichtete die Beklagte unter Hinweis auf § 4 der Landesverordnung zur Durchführung des § 14 des Landes­mediengesetzes – DV-LMG – auf die Ablieferung der Druckwerke des Klägers. Zur Begründung führte sie aus, aufwendige Nachdrucke, die einzeln auf Anforde­rung hergestellt würden, könnten und sollten nicht gesammelt werden. Das Ziel, einen möglichst geschlossenen Überblick über das geistige Schaffen in Rhein­land-Pfalz zu bekommen, müsse in einem angemessenen Verhältnis zu den auf­zuwendenden Mitteln stehen. Den hiergegen gerichteten Widerspruch wies der Stadtrechtsausschuss der Be­klagten mit Widerspruchsbescheid vom 26. Juni 2008 zurück. Ihrer Verantwor­tung zur Erfüllung des Bildungsauftrags, der allge­meinen Informationsversorgung und der Qualitätssicherung könne die Bibliothek nicht mehr nachkommen, wenn grö­ßere Teile des Etats durch Pflichtstückkäufe gebunden seien. Die Werke des Klä­gers wiesen keinen regionalen Bezug auf und fielen daher eher in den Auf­gaben­bereich der Deutschen Nationalbibliothek. Auf Landesebene hingegen bestehe an ihnen kein öffentliches Interesse.

In seiner Klage hat der Kläger geltend gemacht, er habe sich in den Jahren 2004 und 2005 mehrfach mit der Stadtbibliothek in Verbindung gesetzt. Der damalige Direktor habe ihn gebeten, als Pflichtstücke zunächst nur solche Bücher und Bro­schüren zu liefern, bei denen er keinen Antrag auf die Gewährung eines Zuschus­ses stelle. Sodann solle er weitere Pflichtexemplare, für die er Zuschüsse be­gehre, abliefern und seinem Antrag Kopien der Zuschussbewilligungen für die Pflichtexemplare der Deutschen Nationalbibliothek beifügen. Er verlege Druck­werke auf Anforderung und erfülle die Voraussetzungen für eine Abliefe­rungs­pflicht nach § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 Halbsatz 2 Landesmediengesetz – LMG –. Der Verzicht auf die Ablieferung sei unwirksam.

Der Kläger hat beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 15. Oktober 2007 in Ge­stalt des Widerspruchsbescheides zu verpflichten, für die ihr am 23. Januar und 24. Februar 2007 als Pflichtexemplare übergebenen Druckwerke einen Zuschuss in Höhe von 50 v.H. der Herstellungskosten zu zahlen.

Die Beklagte hat unter Vertiefung ihrer Ausführungen des Ausgangs- und Wider­spruchsbescheides beantragt,

die Klage abzuweisen.

Das Verwaltungsgericht Trier hat die Klage mit Urteil vom 21. Januar 2009 abge­wiesen. Für die Werke des Klägers bestehe keine Ablieferungspflicht. Die Pflichtexemplarregelung betreffe nur Druckwerke, an deren Aufbewahrung ein wissenschaftliches oder öffentliches Interesse bestehe. Ein derartiges Interesse werde erst ab einer bestimmten Auflagenhöhe vermutet. Bezüglich der darunter blei­benden Werke unterstelle der Gesetzgeber, dass es an einem öffentlichen Interesse an der Aufbewahrung fehle. Dies gelte auch für Veröffentlichungen auf Anforderung. Die Gegenausnahme in § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 Halbsatz 2 LMG beziehe sich nicht auf die zu erwartende Auflagenhöhe, sondern ausschließlich auf den Zeit­punkt der Entstehung der Ablieferungspflicht. Die Vermutung eines öffent­lichen Interesses an dem Druckwerk erst ab einer bestimmten Höhe werde hier­von nicht berührt. Geregelt werden solle vielmehr nur die  Möglichkeit, bei die­ser Erschei­nungsform schon vor Erstellung des zehnten Exemplars die Abliefe­rungs­pflicht auszulösen. Die Werke des Klägers ließen eine derartige Auflagen­höhe hingegen nicht erwarten. Der Wegfall der Ablieferungspflicht bedeute für ihn auch keinen unzumutbaren wirtschaftlichen Nachteil.

Mit seiner vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung macht der Kläger gel­tend, die in § 14 Abs. 5 LMG geregelte Zuschusspflicht begründe ein subjek­tiv-öffentliches Recht. Sie werde jedoch durch einen Verzicht auf die Ablieferung ver­eitelt. Dieser habe daher für den Kläger eine belastende Wirkung mit der Folge, dass eine Klagebefugnis im Sinne der Adressatentheorie gegeben sei. Subjektiv-öffentliche Rechte des Klägers ergäben sich zudem aus § 14 Abs. 1 LMG. Die Norm verpflichte den Betroffenen, unaufgefordert und unmittelbar nach Beginn der Verbreitung ein Pflichtexemplar auf eigene Kosten abzuliefern. Er müsse daher in Vorleistung gehen, die in den von § 14 Abs. 5 LMG gemeinten Fällen zu einer er­heblichen Belastung führe. Stünde es der Bibliothek frei, einzelne Werke nach ei­genem Belieben abzulehnen, wäre der Herausgeber zunächst mit der bußgeld­bewehrten Ablieferungspflicht belastet, ohne erkennen zu können, ob die Biblio­thek vorhabe, das Werk tatsächlich abzunehmen. Bei Druckwerken auf Anforde­rung sei der Betroffene daher verpflichtet, ungeachtet hoher Herstellungs­kosten zur Vermeidung empfindlicher Bußgelder ein Exemplar über den tatsäch­lichen Marktbedarf hinaus zu produzieren. Der Verzicht der Behörde wirke sich damit finanziell ebenso aus wie die Ablieferungspflicht selbst. Der Herausgeber müsse mit den Herstellungskosten in Vorleistung treten und bleibe im Falle der Unver­käuflichkeit des "überzähligen" Exemplars auf diesem sitzen. Dem habe der Ge­setzgeber dadurch Rechnung getragen, dass die Behörde lediglich allgemein auf die Ablieferung von Pflichtexemplaren bestimmter Arten von Druckwerken ver­zichten könne. Anders als bei einem – unzulässigen – Verzicht auf die Ablieferung einzel­ner Ausgaben könne sich der Hersteller hierauf einstellen.

Im Übrigen handele es sich bei der Ablieferungspflicht nach § 14 Abs. 1 LMG um einen rechtfertigungs­bedürftigen Eingriff in Art. 14 Abs. 1 Grundgesetz – GG –. Diese Rechtfertigung entfalle, wenn durch eine gesetzeswidrige Verzichtspraxis das grundsätzlich verfassungskon­forme Ziel der Ablieferungspflicht, das innerhalb des Landes erscheinende Schrifttum vollständig zu sammeln, vereitelt werde. Auch aus diesem Gesichts­punkt sei § 14 Abs. 6 LMG i.V.m. § 4 DV‑LMG als Aus­fluss des Verhältnis­mäßigkeitsprinzips zu sehen, das dem Schutz des be­troffenen Herausgebers diene und damit zur Klage berechtige. Ein Anspruch auf gesetzes­konforme Anwendung der Ablieferungspflicht ergebe sich jedenfalls aus dem Ge­bot der Folgerichtigkeit gemäß Art. 20 Abs. 3 GG.

Die Klage sei auch begründet. Die Regelung der Mindestauflage gelte gerade nicht für Druckwerke, die einzeln auf Anforderungen verlegt würden. Die Vorschrift des § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LMG enthalte kein Tatbestandsmerkmal des öffent­lichen Interesses. Das Verwaltungsgericht habe eine Mindestauflagenregelung getroffen, von der der Gesetzgeber bewusst abgesehen habe. Die Veröffent­lichungsform "on demand" werde oft gerade für Druckwerke gewählt, deren Inhalt und Verarbeitung von besonderer kunsthistorischer Bedeutung seien und bei de­nen aufgrund der zu investierenden Zeit und Arbeit eine Produktion auf Vorrat nicht wirtschaftlich sei. Aufgrund dieser Besonderheit seien sie aus der Mindest­auflagenregelung herausgenommen worden. Der Kläger plane nicht, höchstens zehn Exemplare herzustellen. Der Entwicklung eines einschränkenden Tat­be­standsmerkmals bedürfe es darüber hinaus nicht, weil der Gesetzgeber durch die Ermächtigung in § 14 Abs. 6 LMG selbst die Voraussetzungen dafür geschaffen habe, eine Belastung der Bibliotheken mit Werken zu verhindern, an deren Auf­bewah­rung kein Interesse bestehe. Ein solcher Verzicht könne jedoch nur allge­mein und nicht – wie vorliegend – auf den Einzelfall beschränkt erklärt werden.

Der Kläger beantragt,

unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Trier vom 21. Januar 2009 die Beklagte unter Abänderung des Bescheides vom 15. Oktober 2007 und des Widerspruchsbescheides vom 26. Juni 2008 zu verpflichten, ihm für die am 23. Januar und 24. Februar 2007 als Pflichtexemplare übergebenen Druckwerke einen angemessenen Zuschuss zu den Herstellungskosten zu zahlen.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigt die angefochtene Entscheidung. Aufgrund der hohen Herstellungs­kosten und der eigenen Schätzungen der Verkaufsaussichten durch den Kläger könne nicht von einer höheren Auflagenzahl ausgegangen werden. Es wäre widersprüchlich, nähme der Gesetzgeber Druckwerke in geringen Auflagen von der Ablieferungspflicht aus, unterwerfe diese aber nur deshalb wieder dieser Pflicht, weil es sich um „on-demand“-Werke handele. Diese seien nicht per se von übergeordneter Bedeutung.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die wech­selseitigen Schriftsätze sowie auf die vorgelegten Verwaltungs- und Wider­spruchsakten (2 Hefte) verwiesen.

Entscheidungsgründe

Die Berufung hat keinen Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Sie ist bereits des­halb jedenfalls unbegründet, weil die Zuschussgewährung nach § 14 Abs. 5 LMG die Annahme von Pflichtexemplaren durch die zuständige Stelle voraussetzt (1.), der Kläger hierauf jedoch keinen Anspruch hat (2.). Der Ableh­nungsbescheid vom 15. Oktober 2007 und der Widerspruchsbescheid vom 26. Juni 2008 verletzen da­her den Kläger bereits nicht in seinen Rech­ten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 Verwal­tungsgerichtsordnung – VwGO –). Die von ihm überreichten Werke sind darüber hinaus gemäß § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LMG von der Ablieferungspflicht aus­ge­nommen, weshalb die vorgenannten Bescheide auch rechtmäßig sind (3.).

1. Die zuständige Stelle gewährt dem Ablieferungspflichtigen nach § 14 Abs. 5 LMG für das Pflichtexemplar auf Antrag einen Zuschuss zu dessen Herstellungs­kosten. Die Vorschrift gewährleistet die Verhältnismäßigkeit der Ablieferungspflicht auch solcher Druckwerke, die mit großem Aufwand und zugleich nur in kleiner Auflage hergestellt werden und deren unentgeltliche Abgabe daher eine unzumut­bare Belastung darstellte (vgl. BVerfGE 58, 237 [149 ff.]). Der Entschädigungs­anspruch knüpft folglich nicht allein an die rechtliche Ablieferungspflicht an, son­dern setzt die tatsächliche Entgegennahme durch die zuständige Stelle als Pflicht­exemplar voraus.

2. Hieraus wiederum folgt, dass in Fällen, in denen die Bibliothek die Annahme ablehnt, der Zahlungsanspruch nur dann bestehen könnte, wenn der Verleger ei­nen Anspruch auf die Ablieferung von ihm hergestellter Druckwerke als Pflicht­exemplar hätte. Die Vorschrift des § 14 Abs. 1 LMG begründet jedoch kein derarti­ges subjektiv-öffentliches Recht.

a) Gemäß § 14 Abs. 1 Satz 1 LMG ist von jedem Druckwerk, das in Rheinland-Pfalz verlegt wird, unaufgefordert unmittelbar nach Beginn der Verbreitung unent­geltlich und auf eigene Kosten ein Stück an die zuständige Stelle abzuliefern. Der Zweck der Vorschrift besteht darin, das gesamte innerhalb des Landes erschei­nende Schrifttum vollständig zu sammeln, der Öffentlichkeit bereit zu halten und der Nachwelt zu überliefern. Maßgebendes Regelungsmotiv ist ausschließlich das kultur­politische Bedürfnis, die literarischen Erzeugnisse dem wissenschaftlich und kultu­rell Interessierten möglichst geschlossen zugänglich zu machen und zukünfti­gen Generationen einen umfassenden Eindruck vom geistigen Schaffen früherer Epo­chen zu vermitteln (vgl. BVerfGE 58, 137 [146 ff.]). Die Vorschrift dient damit allein öffentlichen Interessen und nicht auch dem Schutz der Hersteller von Druckwer­ken.

Weil sich der Kläger gegen das Unterlassen eines ihn belastenden Verwaltungs­aktes und damit gegen eine ihn begünstigende Entscheidung wehrt, kann er sich nicht auf die sogenannte Adressatentheorie berufen, der zufolge der Adressat ei­nes behördlichen Eingriffs bei dessen Rechtswidrigkeit stets in eigenen Rechten verletzt ist. Insoweit unterscheidet sich der hier zu entscheidende Fall von dem­jenigen, der dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. April 1979 (BVerwGE 58, 37) zugrunde lag. Danach kann der Wehrpflichtige einen Ausmus­terungsbescheid ungeachtet seiner zunächst allein begünstigenden Wirkung we­gen der besonderen Bedeutung der „Pflicht aller männlichen Bürger, für den Schutz von Freiheit und Menschenwürde als den obersten Rechtsgütern der Ge­meinschaft, deren Träger sie selbst sind, einzutreten“, anfechten. Seitens des Klä­gers streiten jedoch keine vergleichbar gewichtigen, rechtlich geschützten Interes­sen.

b) Die Vorschrift des § 14 Abs. 5 LMG, der zufolge die zuständige Stelle dem Ab­lieferungs­pflichtigen für das Pflichtexemplar auf Antrag einen Zuschuss zu dessen Herstel­lungskosten gewährt, wenn die entschädigungslose Abgabe eine unzumut­bare Belastung darstellen würde, führt gleichfalls nicht dazu, den Verleger in den Schutzbereich des § 14 Abs. 1 LMG einzubeziehen. Der Entschädigungsanspruch knüpft an die Ablieferungspflicht an und setzt diese mithin voraus. Deren Belas­tungen sollen hiermit lediglich abgemildert werden. Insoweit hat der Kläger in sei­ner Erwiderung auf den Vorwurf, seinen Anträgen liege ein "Geschäftsmodell" zu­grunde, selbst dargelegt, der Zuschuss sei nicht kostendeckend. Die Möglichkeit der Gewährung eines Zuschusses für die Herstellungskosten führt daher – wie auch die Entschädigungspflicht der Enteignung keinen Anspruch auf Enteig­nung begründet – nicht zu einem subjektiv-öffentlichen Recht des Verlegers auf die Übernahme seines Werkes in den öffentlichen Bibliotheksbestand.

Die vermeintliche Unsicherheit, auf die der Kläger mit Hinblick auf die Herstel­lungskosten sowie die Androhung einer Ordnungswidrigkeit verweist, kann er da­durch ausräumen, dass er sich vor der Fertigung der Exemplare mit der zuständi­gen Stelle in Verbindung setzt und diese auffordert, sich rechtsverbindlich zur Frage der Ablieferungspflicht zu äußern. Darüber hinaus soll der Verleger aufwen­diger und deshalb teurer Kleinauflagen mit der Entschädigungsregelung lediglich von den Kosten des Pflichtexemplars, nicht aber auch von seinem erhöhten wirt­schaft­lichen Risiko befreit werden, welches sich – wie vorliegend – aus dem ge­wählten Publikationsformat ergibt (vgl. BVerfGE 58, 137 [150]).

Dementsprechend bestimmt auch § 1 Abs. 2 der Verordnung über die Pflichtab­lieferung von Medienwerken an die Deutsche Nationsbibliothek – deklaratorisch –, dass kein Anspruch auf die Aufnahme eines Medienwerkes in die Sammlung der Bibliothek besteht.

c) Den Einwand eines ungleichmäßigen oder lückenhaften Vollzugs der Vor­schriften über die Ablieferung von Pflichtexemplaren könnte der Kläger allenfalls gegen­über einem Ablieferungsbegehren der Beklagten erheben. Im umgekehrten Fall hingegen besteht kein Anspruch auf die Vollziehung allein öffentlichen Inte­ressen dienender Vorschriften.

d) Soweit der Kläger schließlich auf die Vorteile verweist, die sich aus der Auf­nahme von Druckwerken in den Bibliothekskatalog hinsichtlich der Bekanntheit und damit der Absatzchancen ergeben, handelt es sich hierbei um bloße Rechts­reflexe, die gleichfalls kein subjektiv-öffentliches Recht begründen.

3. Ungeachtet dessen ist die Klage auch deshalb unbegründet, weil für die Werke des Klägers keine Ablieferungspflicht besteht. Ausgenommen hiervon sind gemäß § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LMG Druckwerke, die in einer geringeren Auflage als zehn Exemplare erscheinen. Zu Unrecht macht der Kläger geltend, bei seinen Publikationen handele es sich um einzeln auf Anforderung verlegte Druckwerke mit der Folge, dass für sie gemäß § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 Halbsatz 2 LMG unge­achtet der Höhe der Auflage eine Ablieferungspflicht bestehe.

Ausweislich der Gesetzesbegründung wollte der Gesetzgeber Werke mit nur ge­ringer Verbreitung von dieser Pflicht ausnehmen (vgl. LT-Drucks. 14/3235, S. 44). Diese Absicht ist auch der Auslegung des § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 Halbsatz 2 LMG zugrundezulegen. Sachliche Gesichtspunkte, die eine unterschiedliche Handhabung der Ablieferungspflicht von Druckwerken in geringer Auflage allein wegen der unterschiedlichen Art der Veröffentlichung – herkömmlich oder „on demand“ – rechtfertigen könnten, sind nicht ersichtlich. Mit der Gegenaus­nahme für die letztgenannte Publikationsform wollte der Gesetzgeber allein den Umstand berücksichtigen, dass diese aufgrund der Einzelherstellung letzt­lich in gar keiner Auflage, sondern allenfalls in unterschiedlichen Versionen erscheinen. Rechnung getragen werden sollte damit lediglich einer neuen Form, Bücher zu verlegen, ohne jedoch auf das Erfordernis einer – nach der gesetzge­berischen Wertung in der Auflagenhöhe zum Ausdruck kommenden – Mindest­bedeutung.

Diese Voraussetzungen erfüllen die in Streit stehenden Werke des Klägers nicht. Er hat bei der Ablieferung selbst ausgeführt, die Faksimiles würden in Stückzahlen von höchstens zwölf Exemplaren hergestellt. Im Berufungsverfahren macht er nunmehr sogar geltend, mit Ausnahme der Pflichtexemplare überhaupt keine weiteren Werke veräußern zu können mit der Folge, dass er mit den Kosten der als Pflichtexemplare vorgesehenen Bücher belastet bleibe.

Unterfallen die vom Kläger verlegten Werke mithin bereits nicht der Abliefe­rungspflicht nach § 14 Abs. 1 LMG, so bedarf es vorliegend keiner Entscheidung, unter welchen Voraussetzungen eine Ablehnung nach § 14 Abs. 6 LMG i.V.m. § 4 DV-LMG erfolgen kann.

4. Die Berufung war daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO zurück­zuweisen. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO.

Die Revision war nicht zuzulassen, weil Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO ge­nannten Art nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung

…

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 11.000,-- € festgesetzt (§ 52 Abs. 1, 3, § 47 Abs. 1, 2 Gerichtskostengesetz).